刘满平：输配分离与第三方公平准入是天然气管网改革现实选择

笔者认为，对于天然气管网体制改革，首先要像习近平总书记指出的那样，“改革要奔着问题去”。即必须坚持问题导向，突出重要领域和关键环节，切实解决好制约天然气行业发展的体制机制性障碍。

作者刘满平系中国经济学会理事

三大问题亟待解决

笔者认为，目前我国天然气管网体制中存在诸多问题，但总体而言，目前有三大问题亟待解决：管网投资建设、第三方开放及价格机制。

管网投资建设：

投资主体单一，已建成管网里程严重不足，与管网运行相配套的储气调峰设施建设滞后。目前国内天然气管网大型干线和支干线工程主要由国内三大石油公司投资建设，区域内支线主要由三大石油公司和地方资本投资建设，仅中石油一家建设投资就占天然气管网总投资的70%以上。尽管管网投资建设不足已阻碍天然气生产供应，但民营企业仍难以进入管网投资建设，致使我国天然气管网建设的巨大潜力难以释放，不仅管网建设的规模、速度跟不上发展需求，管网投资建设的效率和效益也有待大大提高。与此同时，由于储气调峰价格机制缺失，储气库建设成本无法通过价格传导，管网运营者缺乏加快储气库建设的经济激励，导致目前我国储气调峰设施建设滞后，储气能力较弱。

第三方开放：

不同企业、央企和地方之间管网的互联互通比较少，天然气管网向第三方公平开放不足。由于我国天然气生产和输送业务一体化，三大石油公司的管网主要用于运输自产自销的天然气，为固化垄断格局，缺乏管网开放动力。虽然2014年国家出台了《天然气基础设施建设与运行管理办法》、《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，对天然气管网等基础设施第三方公平开放做出了明确规定，但现实情况是，中石油仅在有剩余运输能力时向第三方零星开放，管网开放程度不足。中石化、中海油仅个别管道开展代输业务，延长石油集团尚未开展代输。即使有企业在海外组织到气源，也难以通过管网进入国内市场。此外，由于管网运营控制权掌握在国有油气生产企业手中，其它市场主体所处的市场地位不平等，谈判力明显不足，严重阻碍了民营企业组织气源的积极性。可以说，目前我国天然气主干管网、省级管网和液化天然气(LNG)接收站尚未真正实现向第三方公平开放。

价格机制：

天然气管输定价机制有待进一步优化。我国目前的管输定价存在几方面问题：

一是管输成本不透明。天然气管输成本根据管道工程投资、预计输量计算，但油气企业上游中游垂直一体化管理，财务不独立，成本核算相对复杂，政府难以掌握真实成本;

二是管输价格结算复杂，差别大。既有按中石油内部价结算的单线单价，也有干线用户和支线用户结算价格不同的“干支非同价”，还存在合资管线费用高于独资管线费用的现象;

三是价格调整机制缺失。管输价格一经价格部门核定即长期固定，难以反映天然气用户结构的多样性和市场实际情况的变化;

四是管输价格相对过高。目前我国管输定价采用12%的投资回报率高于国际水平，折旧年限远低于国际水平，这种人为核高的管输价格，不仅造成目前以管网补销售的严重的交叉补贴，更提高了无管网业务的其它市场主体进入竞争性天然气业务的价格壁垒;

五是输配环节层级过多，收费过高。目前很多地方存在天然气中间输配环节过多、收费过高、层层加价等问题，导致输配费用占整个天然气终端销售价的比重过高。

根据能源咨讯机构安迅思的数据，在浙江省工业天然气销售价格成本组成当中，气源价格只占39%，国网的管输费占24.79%，省网管输费占5.41%，城市配气费占30.76%。

天然气管网改革的路径选择

其实，国外发达国家在天然气管网改革过程中也面临同样问题，各国结合各自国情采取了不同的改革路径，最终形成了不一样的管网模式如，

法国采取的是“输配合一、统一运营模式”，其优点是便于政府统一规划管网建设，缺点是缺乏竞争和信息不对称，政府无法获得企业各环节的真实成本，难以核定合理价格。

从欧洲、北美等发达国家天然气管网改革路径可以发现，天然气管网管理模式的选择要与各国天然气管网发展历史、发展阶段、产业规模、竞争特点相适应。

笔者认为，成立完全独立的管网公司看上去很美，但真正实现起来难度太大：

首先，作为上市公司，投资者关系的处理使得管网从国有石油公司剥离出来变得较为复杂，涉及问题较多，若分拆将面临境外投资者质询;

其次，成立国家管网公司只是将一家国企垄断变为另一家国企垄断，既有庞大的现有管网，又有新建管网沿线土地资源，无法实质性解决油气管道的自然垄断问题;

再次，管网建设依赖上游资源，目前还需大规模投资，拆分管网并不现实，并会影响现有油气公司继续投资管道建设的积极性，新公司筹资身份难确定，筹资更加困难;

最后，目前国内管网有三级，国家、省网和城市管网。一些省市，省网力量强大，未来国家管网公司组建涉及省网公司处置，上划给国家管网公司或下沉到城市燃气管网都面临较大利益调整。

理论上讲，成立完全独立的管网公司或许是最优选择，但成本过高，难度最大，现实可操作性不强，且可能会限制天然气开采企业建设管道设施的积极性，不适合目前我国天然气产业发展阶段。而通过政府管制，促使管网公司对所有天然气管输服务需求方一视同仁更有利于兼顾市场公平与市场效率，因此管网公司的输送与销售业务分离和第三方公平公开准入才应是当前天然气管网改革的现实选择。

其他相关改革建议

向第三方公平开放天然气管网。

尽快建立长输管道协商性第三方接入机制，明确协商程序，要求管输企业定期公布输送能力;要求主要企业对天然气管输和销售实行分开经营、独立核算;研究提出管网公司实行法律或产权分离的意见，通过管网公司独立，切实保证管网第三方公平接入。

尽快实现管网互联互通，保证“气畅其流”。

对各种来源的入网天然气制定统一标准，保证管网中气体质量稳定、可用和安全。借鉴国外成熟管理经验，合理确定管网中新建管道的压力等级，制定统一的用气设施设计制造参数和气量计量标准，为管网互联互通做好技术准备，避免由于技术标准不一导致的市场分割、混乱。

进一步理顺天然气管输价格。

一是提高天然气管输价格核定的透明度。向社会公布管输价格，为促进天然气代输业务提供信息便利;

二是研究调整天然气管输价格机制。通过内部收益率和折旧年限等方面的合理调整，改变现行管网投资得以过度补偿的状况，减少交叉补贴，促进各类上下游市场主体以公允价格接受管输服务;

三是研究建立储气设施价格传导机制，有效鼓励多方主体参与储气设施投资建设，提高天然气调峰能力，保障供给。

近期，国家发改委相继发布《天然气管道运输价格管理办法(试行)》、《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》、《关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知》，预示着天然气管输价格改革将很快拉开帷幕，进入实操阶段。

明确专门天然气监管机构。

我国目前的天然气行业监管涉及资源保护、行业准入及投资审批等职责，中央多个政府部门之间职能重复交叉，缺乏统一协调。为改变现状，应进一步明确专门机构负责天然气行业监管，其天然气管网相关监管职责应包括：制定天然气管网发展规划;制定天然气第三方公平接入的规则并监督执行;核准重大天然气管网建设项目;按照价格部门确定的定价方法，审核天然气管道费率;开展天然气管输业务成本和交易监管;处理管网业务相关争议。

立法明确天然气行业的体制和监管框架。

目前我国天然气相关法律法规主要是《中华人民共和国矿产资源法》和《天然气管道保护法》，规范自然垄断领域经营行为缺乏必要的法律依据，应尽快研究制定专门的《天然气法》，明确天然气行业体制和监管框架，修订完善相关法规，明确各类主体权责，建立切实可行的应急协调机制，有效保障天然气供安全和应急保障。