一、 体制机制改革是关键
“意见稿”指出天然气利用存在的四大问题：定位不明确、体制机制亟待改变、支持政策不完善，以及季节调峰保供难。体制机制是四大问题中最关键的问题，天然气是一种低碳、优质、高效的能源，这几年增速放缓，发展艰难，其中有整体经济低迷的因素，但更多为现有体制机制不能满足当前产业发展需要。
体制问题最根本的是行政体制。横向看能源管理的行政体制，虽有国家发改委、能源局主管，但政策约束力不强，行政统管能力差。2010年成立的国家最高层次的能源决策、协调机构——国家能源委员会，位高权不重。行政体制造成了我国目前的能源战国时代，煤炭、石油、光电、风电各唱各调;纵向看，地方利益不能使政令畅通，中央要环保，地方要产值。能源项目的审批制度也是阻碍天然气发展的重要原因，主管部门太多，职能交叉手续繁琐，权力寻租空间大，制度性交易成本大，致使加气站、点供等项目建设难、运行难。
还有政策的连续性问题。每届政府都需要政绩，都要别出心裁彰显施政水平，天然气汽车发展的遭遇是最明显体现。“十五”、“十一五”期间科技部将CNG天然气汽车、LNG重型商用车和LNG公交车分别列为国家863科技攻关计划。政府、汽车制造企业、加气站业主投入巨资，在CNG天然气汽车即将步入正道和LNG车辆刚刚起步之时，科技部新一轮领导科技创新的政策导向却变成了发展电动汽车，天然气汽车不能列入新能源汽车，与电动汽车享受的政策待遇成冰火两重天。太原、石家庄等城市更是明令天然气出租车必须更换为电动汽车。
行政监管机制不完善，地方政府对城镇燃气管网的监管形同虚设。垄断经营逐级加价，价格是压垮天然气多年来快速增长势头的最后一根稻草。天然气不断被边缘化，甚至有人指出“中国的天然气时代或被逾越”。国务院和发改委规划的“十三五”末天然气利用的比重由现在的不足6%提高到10%、年天然气消费总量4000亿立方米的宏伟蓝图因此难以实现。
“意见稿”针对天然气利用存在的现实问题，提出了环保政策、财税支持政策、土地供应模式、审批制度、研发创新等方面的意见。这些意见涉及到发改、财政、环保、住建、交通、工信、国土等众多强力部门，中央部门之间的协调难度大，中央与地方协调难度大，涉及到财政支持难度更大。没有一个更强力的统管部门，不从体制上改革，再好的政策也可能成为“水中月，镜中花”。没有法律，政策的持续性就难以保证。因此，如何理顺体制关系、健全法律体系，这是下一步能源改革最关键的问题。我国天然气市场仍处于初期发展阶段或者培育阶段，是一个较为脆弱的行业，市场化条件尚未成熟，依靠行政体制和法律体系推进天然气利用尤为重要。为此笔者建议，设立有实质性权力的国家能源管理机构和能源监管机构，从顶层设计着手，强化天然气产业的行政管理和监管;制定我国的天然气法案，严格环境保护法案，依法保护天然气产业健康有序发展。
二、 定位为主体能源，先要消除认知偏见
无论是意见稿，还是近日刚发布的《中国天然气发展报告2016》均提出，要“将天然气发展为中国的主体能源”。在目前可再生能源不能规模化利用的情况下，三大化石能源中，唯有天然气最为清洁简便。全球天然气利用比重已达24%，我国仅为5.8%。经过几十年努力，无论国内气田的开发，国外管输天然气的引进，还是相关基础设施的建设，我国已完全具备大规模利用天然气的条件。加之目前全球LNG供大于求，价格低廉，为我国迎来了天然气发展的窗口期。有效治理我国大气环境污染，将天然气培育为主体能源，这是现实需要。但不能不看到，我国长期以煤为第一大能源、石油为第二大能源的现实，惯性的思维方式和利益冲突导致了认识上的偏见。
当前在交通能源领域，电动汽车正不断“挤压”天然气汽车的市场空间。有观点认为“电动汽车是零排放”，这是一种不考虑煤发电污染和废旧电池处理的全过程，而仅限于使用阶段的评价方法。特斯拉models型车在新加坡因被认为“非环境友好型”而遭罚款，原因仅是每公里耗电量444瓦时太大而成为“污染源”，新加坡对电动车辆的排放按每瓦时0.5克二氧化碳计算，models为每公里222克，属于严重污染。尽管此案例有争议，但至少新加坡对电动汽车排放考虑的是间接排放，初始考核点是电厂，中国却非如此。
三、必须打破“利益藩篱”
是何种原因造成了能源行业的深层次改革停滞不前，阻碍了天然气产业发展?笔者认为，除了认识上的误区外，可能更多为“利害关系”，部分主管官员、能源寡头、学者专家将自己的职权范围、从事行业、学术领域当成自家“一亩三分田”。能源改革势必要触及固化的利益格局，借助大力倡导绿色、高效发展重建新的利益格局。我国目前的状况是，人人打着改革发展的旗号，实质上想的是“改革别人发展自己”。在这“一亩三分田”里，官员们筑起“权力的宫殿”，“我的权力不能简，我的行业要政绩”;寡头们(包括官商民商)筑起“资本的堡垒”，“我的地盘我经营，我的利益不能动”;学者专家筑起“学术的名利场”，“我的领域我来说，我的学术跟钱走”。寡头们在商言商，在情理之中，但是资本与权力、资本与学术组合起来才是最可怕的事情，因为这样权力和学术就可能成为资本的“代言人”。与上世纪80年代的改革开放比较，权力的固化、利益的固化是本轮深层次改革的最大障碍，切不可低估其顽固性和破坏性，如果认为一纸文件就能解决所有问题未免太天真了。
天然气的清洁性为世界公认。而面对环境、经济双重重压，使用清洁环保、价格低廉的能源是我国自身社会经济持续发展的需要。绿色经济是实施中国“一带一路”战略的需要，应对全球气候变化是中国对世界的庄严承诺。国家利益当前，责任担当为重，不破不立，不打破固化的利益藩篱，天然气的发展与改革将寸步难行。
四、交通能源定位事关天然气宏伟蓝图的实现
2015年我国石油消费约5.43亿吨，交通用石油约占40%;天然气消费约1900亿立方米，全国实际运行的天然气车辆约200万辆，交通用天然气约250多亿立方米，占天然气消费总量的13%。交通能源事关国家能源发展规划，交通能源的清洁利用事关国家环境安全。电动轿车技术尚不能复制在重型货车上，更不能复制在货运船舶上，在我国陆域、水域物流通道污染日益严重的情况下，发展LNG重型货车和LNG船舶是最佳的过渡交通工具。北京市环保局机动车排放管理处处长李昆生认为：“重型货车污染排放很大，一辆排放相当于一百辆京排放标准的小轿车，几万辆在一夜之间进城就相当于几百万辆小车晚上还在街上跑，污染无法有效扩散就不难理解了。”城市是物流车辆的集散地，治理物流车辆污染应是重中之重。
五、相关建议
按照规划，到2020年，即便天然气占比达到10%，2030年达到15%，在三大化石能源中，天然气排名仍在末位。还原天然气的商品属性，更应将其用作各种燃料，如生活燃料、工业燃料、交通燃料或分布式能源燃料。这些用户的特征是零碎、分散、移动，用清洁煤技术治理难度大，清洁油技术尚未成熟，而天然气即清洁又便捷。将天然气定位为主体能源，更确切的是在燃料领域代替散煤和石油成为主体能源。
意见稿要求在天然气资源配置方面有序放开竞争环节，加快天然气价格市场化进程。在因历史原因形成的上、中、下游垄断局面下，目前的市场化只能是少量天然气“零碎化”的短期行为。如LNG和冬季调峰气，在一个城区内不可能有两家城网管道、全国只有几条主管道的情况下，最现实的应是合理分配产业链上各环节利润，降低成本，提高服务质量，严格监管，依法推进。
终端用户最关心的是价格和服务，价格也是撬动终端市场的唯一杠杆。近期，国家发改委、能源局推出的文件直接从成本入手，降低价格，减轻居民、企业用气负担不失为明智之策。由此，笔者再次建议在市场化未能全面推行之时，必须采取一定的行政手段干预天然气价格，同时价格干预也必须照顾上游利益，如引进的国外管输天然气，可能受长约价约束，建议从国家财政予以补贴。
意见稿提出了技术创新机制，当前，在天然气利用领域，天然气发电装置、天然气分布式能源装置依赖于进口，天然气汽车发动机技术更有待提高，按热值计算，1.1升柴油需要1.1立方米天然气，实际上普遍需要1.3立米方，有的甚至需要1.4立米方，且天然气汽车普遍故障率高。天然气船舶发动机技术难度更大，建议组成国家团队，投入资金研发。
(作者系陕西省燃气设计院院长)
