建议承办单位：发改委，国家能源局，住建部
内容摘要：根据2012年垃圾发电行业政策,“每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时”。随着垃圾处理行业前端分选、垃圾焚烧装备技术的提升和环境管理技术升级，单位垃圾发电量总体升高。很多企业仅仅依靠垃圾本身热值，每吨垃圾发电量就远远超过此上限。这种计价方式导致项目平均电价逐渐下降,已不适应产业实际发展现状。为了推动垃圾发电企业精细化和规范化的运行管理，建议取消每吨生活垃圾折算上网电量上限为280千瓦时的规定。
随着我国城市化进程的加快和垃圾产生量的逐年增加，全国垃圾处理设施日益难以满足城市废弃物的无害化安全化处置需求。城市生活垃圾清运量已从2005年的1.5亿吨增长到2015年的1.9亿吨，年均复合增长率2.4%。考虑到居民产生但没有进入收运体系的垃圾量，实际垃圾产生量将更为巨大。我国每年农村垃圾总量约1.2亿吨，在全国4万个乡镇、近60万个行政村中，许多没有环保基础设施，有的还处于自然堆放状态，意味着国内生活垃圾处理形势严峻。恶臭及因堆放或处置不当造成的土壤地下水环境污染，已成为关系我国社会和谐与国计民生的重大问题之一。2015年，城市卫生填埋、焚烧、其他等处理量占比为63.9%，33.9%及2.2%。其中，焚烧处理量占无害化处理量的比例从2005年的9.8%上升到2015年33.9%，年均复合增长率13.2%。在我国东中部地区地少人多、能源紧缺、消费升级的现实情况下，垃圾焚烧发电的处理方式无疑是符合中国国情的明智选择。
一、国家鼓励垃圾发电。我国垃圾焚烧发电起步较晚，1988年，深圳市首次引入日本技术建成了我国第一个垃圾焚烧发电项目。多年来，国家陆续出台了一系列政策，鼓励垃圾焚烧发电产业发展。2016年，住建部、发改委、国土资源部、环保部联合发布的《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》中提出：随着城镇化快速发展，城市生活垃圾产生量持续增长，设施处理能力总体不足，普遍存在超负荷运行现象，仍有部分生活垃圾未得到有效处理。生活垃圾焚烧处理技术具有占地省、减量效果明显、余热可以利用等特点，在国际上得到广泛应用。到2020年底，全国设市城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力50%以上，全部达到清洁焚烧标准。
目前，国内外对垃圾焚烧处理工艺的适用性认识存在较大的差异。垃圾焚烧发电处理方式主要有炉排炉和流化床两种工艺。据报道，截止2016年初，我国共有434家垃圾焚烧发电厂，已投运234座，总处理规模23万吨/日，其余为在建或拟建。从工艺角度看，流化床与炉排炉工艺各有优劣，应该因地置宜根据适用条件合理选择。炉排炉技术对垃圾前处理要求较低，但作为高危废弃物的飞灰较少，需要采取一定的技术设备抑制二噁英排放，同时单体设备处理量较小。流化床技术可使炉体内燃烧温度提高到900℃-1000℃，远离二噁英产生区间，单体设备处理量较大，但控制系统较复杂，前处理要求较为严格，处理成本较高。流化床焚烧飞灰量大，但其炉渣产量则相应较低。
二、规定280千瓦时上限不利于行业发展。为了有效抑制某些垃圾焚烧发电厂通过烧煤等伪垃圾发电骗取补贴，获取超额利润的行为，2012年4月10日，发改委发布了《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》，确定以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价为每千瓦时0.65元(含税)，其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。同时规定，当以垃圾处理量折算的上网电量低于实际上网电量的50%时，视为常规发电项目，不得享受垃圾发电价格补贴;当折算上网电量高于实际上网电量的50%且低于实际上网电量时，以折算的上网电量作为垃圾发电上网电量;当折算上网电量高于实际上网电量时，以实际上网电量作为垃圾发电上网电量。
此政策出台初衷是要杜绝个别垃圾焚烧发电项目通过弄虚作假手段获取更多的经济利益。以前，在北方存在不少数量的对外供蒸汽和供热的垃圾发电厂，有的热电比大于1，甚至更高，其上网电量较少，少数企业受经济利益的驱使，促使一些垃圾发电项目掺烧低品质燃煤，提高垃圾热值，旨在满足供热又增发电量的要求，以获取更多的政府补贴。但是，随着垃圾处理行业前端分选和环境管理技术升级，行业单位垃圾发电量总体升高，这种阶段性上网电价的计价方式导致平均电价逐渐下降。比如，在每吨垃圾发电量350千瓦时的情况下，平均电价将下降到每千瓦时0.6元。
为了推动固废产业的整体升级，推动垃圾发电企业精细化和规范化的运行管理，提出如下建议：
一、提高垃圾上网电量280千瓦时上限。垃圾作为一种能源，政府应鼓励垃圾发电企业提高运行效率。“每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时”是根据2012年垃圾发电行业情况制定的政策。如今，时间已经过去四年有余，垃圾分类收集推进迅速，垃圾预处理、给料、分选和焚烧技术进步很快，以及垃圾焚烧装备技术的提升，多数垃圾焚烧发电企业无须掺烧燃煤等辅助燃料，仅仅依靠垃圾本身热值进行焚烧发电，尤其是次高压蒸汽参数的垃圾焚烧锅炉技术的广泛应用，每吨垃圾发电量都远远超过280千瓦时，而超过部分却难以享受国家补贴电价。环保行业技术的升级无法提高和改善企业效益，抑制了环境产业技术研发及推广应用的积极性。因此，原规定每吨生活垃圾折算上网电量上限为280千瓦时已不合时宜，建议予以取消或者提高上限标准。针对垃圾发电企业通过科技创新和精细化管理的提效行为，政府应予以鼓励并根据实际发电量核算补贴，同时完善监督手段，采取严厉监管措施，杜绝弄虚作假行为。
二、确保垃圾焚烧发电企业的发电负荷率，提高上网电量。按照节能调度顺序，确保垃圾焚烧与清洁能源同序列调运上网，并在年度发电量指标分配时予以倾斜、优先排列，确保满负荷运行，保障行业维持稳定合理的利润空间。
三、从源头上提高垃圾分类管理水平，高度重视环境技术创新。加强大众科普教育，提高民众环保意识，为后续垃圾处置创造良好的前置条件。推进垃圾分类力度，提高垃圾发电的燃料热值，降低社会环境处理成本。必要时可实施居民垃圾分类优劣的奖罚措施。加强市政配套设施建设，有效严控垃圾储运过程中的跑冒点漏现象，营造良好的环境氛围。政府相关部门应鼓励企业开展垃圾焚烧发电技术的创新研究，完善包括垃圾预处理、给料、分选、热控、烟气处理等系统化集成技术。通过国家专项课题攻关、成果奖励等经济激励措施，为垃圾处理行业提供更为宽松的发展空间。
全联环境服务业商会
2017年3月1日
