在一些来自地方排放权交易所的工作人员看来，发改委的这一“暂缓”动作，一方面是为了解决碳排放权交易市场（简称碳市场）存在的某些问题，另一方面则与政府宣布要在2017年启动全国碳排放权交易市场有着紧密的关系。
2013年-2014年，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等七省市碳排放权交易试点陆续开市。2015年12月中国明确提出计划于2017年启动全国碳排放交易体系，第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放企业，门槛在年标煤消耗量1万吨以上。按照这一时间表，全国统一碳市场离启动已经不远。在此之前，国家发改委等主管部门已经在立法、工作动员、配额分配、能力建设等各个层面展开了相关准备工作。
历经三年、七地的碳排放权交易试点，碳市场总体平稳运行，但在一些从事碳交易的人士看来，碳市场中价格、交易量、配额发放以及CCER项目（全称ChineseCertifiedEmis-sionReduction，即中国核证减排量项目）的使用等，依然存在棘手的问题。而全国市场的启动，则面临着更多的挑战。
“暂缓受理申请”
原本，有来自全国多个省份的592个CCER项目，在等待着国家发改委的备案。在发改委近日公示的一份“申请事项清单”中可以看到，这些项目来源广泛，既有来自河南省新县的植树造林项目，也有来自贵州省安顺市的农村沼气利用项目，还有更多的是来自全国各地的水面光伏电站、风电场、生物质发电这样的发电项目。他们的共同特点是通过利用某种技术，减少了温室气体的排放。这样的减排项目经过第三方核证机构核证出具体的减排量并最终被国家发改委获批之后，将成为可盈利的项目，进入碳排放权交易市场中进行交易。
广州东润发环境资源有限公司是广东省发改委下属的CCER项目审核机构，兼有咨询以及CCER项目的开发业务。该公司人士张南向经济观察报表示，暂停受理的影响不小，因为很多项目因为政策的不明朗需要跟着暂停。在他所属的碳排放服务行业，多数机构可以做的业务并不多，CCER的开发是重要的业务收入来源。
不过在他看来，发改委这样做，似乎并不难理解：前期市场混乱，暂停项目备案、修订相关的政策正在情理当中。眼下，CCER的需求量并不大，一部分来自自愿减排的“买家”，一部分则来自那些受到排放量控制的企业。
“国家想做的不是促进交易，可能是要限制项目备案，增加一些限制性的条件来减少供给。”张南向经济观察报表示，这一方面是基于市场上CCER项目的供应量的确太多，另一方面则是由于CCER的需求量有限。在此之前，各个试点地区都有出台相关规定，限制CCER的使用比例、产地、类型等。例如，广东省规定可抵消的配额比例是10%。
在发改委的“暂缓受理”公告中表示：“《暂行办法》施行中存在着温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题。”来自湖北省碳排放交易所合规部的徐渭向经济观察报表示，这里的“交易量小”应该是相对于签发量来说的，原因在于，CCER在碳交易中不是履约必须，加上适用性条款，交易中实际需求量没有很大，大部分项目形成积压。“高库存是有可能对系统造成潜在压力与风险，暂缓备案也有消纳库存的考量。”徐渭说。
数据显示，截至2016年12月31日，中国自愿减排交易信息平台累计公示CCER审定项目2742个，其中254个项目已经产生了5300万吨减排量。但从7省市试点2015年排放量的履约情况来看，7省市配额发放总量约为12亿吨。在2016年履约期，用于抵消的CCER数量不到800万吨，占配额总量的比例约为0.67%，远远低于各地试点抵消管理办法中规定的5%-10%的比例。
某地方交易所从业人员向经济观察报表示，即便交易量较小加上供大于求，CCER项目依然层出不穷，这很大程度上是基于对市场的预期。按照北京5%的配额比例可以用CCER来抵消，未来全国市场预计能达到每年40亿吨以上的碳交易总量，这意味着每年将产生多达2亿吨的CCER项目容量。基于这样的预期，CCER项目的开发热情始终较高。
三年七地试点
作为七个试点地区之一，广东省从2013年开展了碳排放权交易。广州东润发环境资源有限公司人士张南介绍，2013年广东开展试点工作初期，他所在的公司去过不少受到排放量控制的企业进行调研，大部分企业对于参与碳排放交易表示出不情愿的态度，认为这会增加企业的成本，并且与经信委的节能监管有重复，由此提出了各种质疑。为了在短时间内组织企业配合完成试点工作，地方发改委需要做出一点妥协。这其中便包括配额发放上的相对充裕。
“环保与发展的矛盾始终存在，国家想管得更加严格，但是地方政府出于税收、就业等问题又不可能对企业下死手。未来政府可能会逐步收紧碳排放配额的发放，但在一开始如果收得太紧，则很难开展工作。”张南说。在他看来，企业在减排方面较难看出显著的变化，试点城市的主管部门不希望给企业太大压力，因此碳排放的配额分配得相对充裕，市场也由此积累了过剩的配额。相应的，碳交易市场的成交量较小，一些试点地区的价格水平也相对较低。
张南解释说，造成配额剩余还有两个方面的原因：一是经济环境低迷，企业产量下降，导致根据历史法分配配额的企业有剩余配额；二是国家淘汰落后产能的政策，部分落后设备被淘汰停产了，所以此前根据历史排放量发放的配额有剩余。
不过，从一些试点地区出炉的数字，又似乎能够看到减排的效果。北京市是交易量相对较高的试点地区之一，2016年，北京市重点排放单位的覆盖范围为行政区域内固定设施和移动设施年CO2直接与间接排放总量5000吨（含）以上的企业、事业、国家机关等单位，一共纳入了总计947家重点排放单位。截止到2016年12月31日，北京碳市场累计成交配额1259万吨，交易额4.74亿元。据初步核算，2013-2015年，北京市重点排放单位碳排放总量分别同比下降约4.5%、5.96%和6.17%万元，GDP碳排放分别同比下降约6.69%、7.17%和9.3%。
某地方交易所从业人员告诉经济观察报，基于前期工作的顺利铺开，配额的发放会相对充裕，但从几年试点的情况看，各地区的配额总量在逐年收紧，未来也将如此。他认为，碳交易市场的价格需要维持一个真实、有效的价格水平，才能发挥较少排放、同时又保证经济发展不受影响的作用。
目前，在全国的七个试点地区中，2016年碳市场成交均价从37.3元/吨（北京市）到11.7元/吨（上海市）不等，成交量相差也较大。该从业人员表示，不同试点地区是相关独立的，很难对此进行比较，但一些地区成交量较小、价格较低（价格远低于价值）则多少反映出了试点初期的一些问题。
全国市场启动前夕
该人士认为，暂停使用《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，与全国碳排放权交易市场的行将启动也存在着关联。通过修订相关内容，让CCER市场能够更好地适应全国碳排放市场的运行。
按照时间表（2015年9月中美联合发布的《中美元首气候变化联合声明》中提及），中国将于2017年启动覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业的全国碳排放交易体系。在此背景下，国家发改委在2016年展开了包括立法、工作动员、配额分配、能力建设等各项准备工作。
2017年3月20日，在国家发改委召开的2017年全国发展改革系统应对气候变化工作电视电话会议上，国家发改委副主任张勇表示，要启动运行全国碳排放权交易市场，推动出台相关法律法规及配套政策，建立健全碳排放交易市场管理体制，做好数据核查、能力建设、舆论宣传等工作，确保全国碳排放权交易市场顺利启动。
在2016年12月的“全国碳市场建设思路讨论会”上，张勇则表示，要把握全国碳市场处于初期阶段的特征，坚持先易后难原则，避免定位过高，欲速不达。把“初步框架立起来，基本规则建起来，使全国碳市场能够启动起来”作为全国碳市场建设的近期目标。
根据北京环境交易所的相关报告，未来全国碳市场预计将形成“1+3+N”的法规体系，即以《碳排放权交易管理条例》为中心，配套《企业碳排放报告管理办法》、《第三方核查机构管理办法》、《市场交易管理办法》等管理办法和一系列的实施细则。而目前作为碳市场“根本大法”的《碳排放权交易管理条例》，国务院法制办已将其列入优先立法的计划，经过多轮征求社会意见后，下一步将进入立法程序。国家发改委已起草完成了配套管理办法的初稿，并将开展利益相关方征询和实地调研，完善相关的配套细则。
上述报告同时表示，目前各省市自治区正在进行拟纳入控排范围的企业历史排放数据的盘查与报送等基础准备工作。覆盖范围上，全国碳市场初期将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空8个行业中年煤耗达到1万吨标准煤以上的企业。
今年一月，北京理工大学发布的《2017年我国碳市场预测与展望》指出，2017-2020年全国碳市场的主要目标将是市场机制建设，先让全国市场运转起来，然后在运行中学习、规范、提升、完善。全国碳市场的价格发现功能、资源配置功能的实现，以及通过碳市场真正实现节能降碳、有效降低碳减排成本等效果的发挥还有待时日。
根据北京环境交易所和北京绿色金融协会发布的报告，截至2016年12月31日，七省市试点碳市场累计成交量为1.6亿吨，累计成交额接近25亿元。待全国市场启动后，可形成年成交量达到40亿吨规模的全球第一大市场。
“对于低碳经济而言，碳排放交易是一个工具。运用得当，会是一个非常有效促进低碳经济发展的手段，运用不好，也有可能成为一块鸡肋。这其中，资本、政策、技术等方面的挑战都将不少，与现有试点的顺利衔接也需要解决诸多的问题。”邹毅向经济观察报表示。
来自湖北碳排放权交易中心的分析师徐渭对此持较为乐观的态度。徐渭认为，待全国市场启动之后，在执行操作的层面，各地方发改委可能会有一定的差异，但总体方针的正确性应该可以确保执行效果不会出现太大偏差。事实上，主管部门在碳交易市场建设的顶层设计上非常努力，从前述《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的修正可以看出前者对于碳排放交易相关问题的积极应对态度。
