逐步提高大气污染物的排放标准是中国实现燃煤电厂清洁化、高效化的手段之一。2011年下半年，中国的大气污染问题开始凸显，公众对空气质量以及降低污染物的诉求愈发强烈。面对与日俱增的政治压力，中国政府开始在全国范围内建立新的空气质量监测系统，公布大气污染物的实时数据，同时提高新建和现役燃煤发电机组的排放标准。CAP团队走访时发现，一些清洁的燃煤电厂在厂门口的大屏幕上实时显示关键污染物的排放数据，以宣传其发电技术的先进性。
与美国和欧盟相比，中国的排放标准更为严格(表1)。考虑到公众对空气质量的关注，中国政府首要控制的是二氧化硫、氮氧化物、烟尘等常规污染物。通过提高电厂运行效率的标准也可以减少二氧化碳的排放：每度电的煤耗越低，碳排放也越少。2020年前，中国新建燃煤发电机组的平均供电煤耗需要低于300 gce/kWh，现役机组改造后需要低于310 gce/kWh。目前美国排名前100的机组都无法达到这一标准。美国没有针对电厂碳排放并且具有法律效力的联邦标准，而特朗普政府要重新评估、削弱或废除奥巴马政府的碳排放标准。如果这种监管趋势得以继续，那么到了2020年，美国的每一座燃煤电厂都无法满足中国的排放要求。
表1 中、美、欧盟现役燃煤机组污染物排放标准(mg/m3)
注：*根据GB13223-2011《火电厂大气污染物排放标准》，中国“重点地区”机组的二氧化硫排放限值为50 mg/m3。其余地区，在2012年1月1日前建成投产或环评文件通过审批的机组执行200 mg/m3的限值;2012年1月1日起，环评文件通过审批的新建、扩建和改建机组需执行100 mg/m3的限值。
**重点地区机组的烟尘排放限值为20 mg/m3，其余地区为30 mg/m3。
***根据环保部2015年底印发的《全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造工作方案》，到2020年，全国现役和新建的燃煤电厂力争实现超低排放，氮氧化物、二氧化硫和烟尘排放的限值分别为50、35、10 mg/m3。
地方政府催生燃煤电厂新建潮
中国的煤炭消费量在2013年达到峰值，但之后的几年中却出现了新建燃煤电厂的大潮：2015年和2016年新增的燃煤装机容量分别达到54 GW和48 GW，每年新增的容量中，约有一半采用超超临界技术。然而，其中许多电厂已经成为无法被完全利用的资产。昙花一现的新建潮并不代表长期趋势，中国政府也已下令停建或缓建燃煤电厂。
在简政放权的背景下，2014年10月，中央政府将燃煤电厂的审批权限下放至省级政府。中央政府的出发点在于，地方政府更了解当地的需求形势，可以做出更加快速、合理的决定，从而提高行政效率。但审批权限下放低估了地方利益对项目核准的影响。
新建潮兴起之时，中国的燃煤电厂仍在采用发电计划和受国家控制的上网电价体系，这些都是计划经济的遗留物：两个国有电网公司按照固定的上网电价与燃煤电厂签订年度购售电合同。即使电力需求或煤价下降，又或是有更廉价的电源可供选择，电网公司也必须执行合同。为了反映市场的情况，上网电价也会做出调整，但调整的频率和幅度都无法与市场对生产成本的影响相比。美国的电力体制则灵活得多，电力现货交易市场允许电网公司选择竞价最低的电源，实时交易的时段按分钟计算。中国的电力体制效率更低，但从投资者的角度来看，这种体制可以保证项目的回报率。2014和2015年，煤价屡创新低，燃煤电厂的收益颇为可观。电厂在开放的市场上以低价购买煤炭，并按固定的上网电价将电量出售给电网公司。尽管中国燃煤机组的利用小时数持续下滑，但投资者认为煤电项目在短期内仍有利可图。出于这些原因，地方政府收到大量燃煤电厂的项目申请。
掌握了项目审批权限的地方政府也意识到电力需求下降的问题，却不愿放弃煤电项目带来的税收和工作岗位。地方官员也清楚中央政府关停老旧和高污染电厂的举措，于是希望快速建设更清洁的电厂，保住地区内原有的税收和工作。另一方面，供电有缺口的省需要从临近省份进口电力，但考虑到地方收入，官员们更愿意在省内建设电厂。
中国的能源规划中包含了调整能源结构的目标，中央政府也要求地方政府根据当地供需形势和国家的能源规划核准煤电项目。但结果却是，各省之间展开煤电项目的建设竞赛，电网公司分配给电厂的发电计划指标一再缩减，煤电机组的利用小时数也不断下降。2016年，中国6 MW及以上火电厂的设备利用小时数降至近年来的最低水平(图4)。
图4 中国燃煤发电的装机容量泡沫(%)
中央政府随即下发了一系列通知，旨在遏制这种不健康的发展势头。地方政府被要求根据国家目标和当地形势，做好煤电项目的核准工作。但这些通知收效甚微，中央政府又发文取消大批煤电项目。今年初，国家能源局向13个省份发函，停建或缓建85个煤电项目，装机容量共计102 GW。与此同时，无法满足排放标准的老旧机组也在稳步关停。
中央政府有明确的政策愿景，在清洁能源转型的过程中必须迎难而上，利用清洁能源技术创造新的就业和贸易出口机会。目前中国燃煤机组的增长趋势已经减缓，未来则有望加速下落。
结论
美国有比中国更广泛的能源选项，但中国正在加大能源创新和投资力度，一些能源转型取得的成果令人瞩目。
根据中国政府确定的战略方向，中国经济结构将由高污染的重工业驱动转向技术与创新驱动，转型的政治决心根植于国际地缘战略的雄心和民众对更高生活水平的诉求，转型的成果已经初步显现。然而，既得利益和技术问题阻碍了中国的转型进程。中国有巨大的潜能，国际社会应推动其发展。
这次对比的结果对美国也非常具有借鉴意义。美国无法同中国在煤电上展开竞争，美国也不应该将其视作目标。像中国一样大力发展燃煤发电是无视经济现状的做法，也与美国电力市场的竞争优势相违。
点评：
《能源发展“十三五”规划》为中国的能源转型设定了约束性指标：非化石能源消费提高到15%以上，煤炭消费比重降低到58%以下，同时首次提出燃煤机组供电煤耗的标准。与此同时，中国的二氧化碳排放强度持续下降，排放总量也连续两年回落，2030年二氧化碳排放达峰的目标有望提前实现。反观美国，2016年度燃气发电在电力结构中的比重首次超过煤电。在特朗普宣布退出《巴黎协定》的同一天，美国几座燃煤电厂因天然气的冲击而关停。无论是否退出《巴黎协定》，市场的力量都会是阻碍特朗普重振煤炭的力量之一。
作者：Melanie Hart/美国进步中心(CAP)中国政策主任
Luke Bassett/CAP美国能源与环境政策副主任
Blaine Johnson/CAP中国与亚洲政策研究员
来源：美国进步中心
翻译：于洋/第一财经研究院研究员
