中国自2001年加入世贸组织后的十年里，多数年份经济呈两位数增长，带动煤炭及能源需求大幅增加，煤炭价格除2008-2009年全球金融危机爆发期间短暂猛涨急跌外，总体上持续稳步上扬，煤炭产量也猛增，是煤炭行业的“黄金十年”。在煤炭价格逐步市场化的同时，电力价格管制却并未同步放开。以燃煤发电为主的火力发电是我国电力生产的绝对主力，2010年，火力发电占全国发电量的比例接近80%，2015年仍然高达74%。虽然从2004年开始引入了“煤炭电力价格联动机制”，但是，联动周期和幅度等机制设计与市场变动相比，灵活性不足，而且，在执行层面由于各种原因，经常不能按时足额到位，使得“市场煤、计划电”矛盾难以有效疏导，“煤电顶牛”现象不时发生，行业运行协调难度大。
从2012年开始，中国经济步入新常态，煤炭和能源需求强势不再，煤炭价格步入下行通道。从2014年起，煤炭产量连续三年下降。环渤海动力煤价格从2011年底800多元/吨持续下降至2016年1月370元/吨，煤炭企业叫苦不迭; 在政策干预支持下，2016年下半年煤炭价格陡然反弹，11月，环渤海动力煤价格指数突破600元/吨，2017年一季度仍为594元/吨，同比上涨56%，带动煤炭企业效益大幅回升，部分煤炭企业一季度利润已经超过去年全年水平，但与此同时，燃煤发电企业效益陡降，一些企业已陷入亏损。煤炭和煤电双方先后游说政府出手干预，争取各自利益。
行政干预平衡煤电双方利益
在2016年1月煤价跌至多年低位后，2月1日，国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》下发，规定从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目;用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量。引导企业实行减量化生产，从2016年开始，按全年作业时间不超过276个工作日，重新确定煤矿产能，原则上法定节假日和周日不安排生产。随后，煤价企稳回升，紧接着，各有关部门先后出台各种举措，不断加大干预和调控力度，煤炭产能产量双降突出，煤价从7月开始加速上扬，局部地区煤炭供应很快由松转紧。
为了抑制煤价过快上涨，9月，政府部门先后启动煤炭二级、一级响应机制，增加煤炭产量。随后又在“保障冬季煤炭稳定供应全国电视电话会议”上出台新政，允许符合条件的煤矿四季度在276-330个工作日之间释放产能，不过，规定没有参与产能释放的煤矿仍要严格执行276个工作日产能制度。10月25日，国家发展改革委再次召集会议，要求已批准的先进产能矿井尽快释放产量，鼓励煤企与用户签订有量有价的2017年长约，希望主要煤企在适当释放产量保供的情况下稳定价格。11月上旬，在政府部门的积极协调下，神华和中煤两大煤炭央企先后与五大电力企业签订了电煤长约;11月23日，山西焦煤与六大钢铁企业签署焦煤长约;在12月1日的2017年度全国煤炭交易会上，10家煤炭企业也签署了长约。2017年1月，有关部门和协会下发了《关于平抑煤炭市场价格异常波动的备忘录的通知》，根据煤价波动幅度确定对应调控办法。4月，《关于加快签订和严格履行煤炭中长期合同的通知》也下发，对长约做出量化要求，强化惩罚措施。
图1：调控措施、产量变化和煤炭价格
行政干预的负面作用不容小视
在这一轮行政干预的前期，所有政策聚焦于压产能、减产量，推动煤炭价格上涨，改善煤炭企业处境，后期所有政策聚焦于增产量、控价格，避免价格继续上扬，影响燃煤发电等用煤企业效益。但是，中间市场变化之快也令人猝不及防，政府部门动用了行政和计划等多种手段，各种要求、督促和检查层出不穷，工作任务异常繁重。这种深度市场调控干预如果持续下去，一是弱化市场在资源配置中的决定性作用，使得价格信号扭曲失真，引发资源错配和效率损失。政府干预很难做到公平和效率的统一，“一刀切”便于执行，但难免伤及无辜，灵活执行更为合理，但又会为浑水摸鱼留下借口。政府干预有意无意之中会挑选赢家输家，市场竞争优胜劣汰功能不能发挥作用。二是会扭曲政企关系的预期，企业不加强自身市场竞争能力建设，遇到困难就找政府，等待政府干预和救济，缺少主动转型升级发展的压力和动力，政府则陷入平衡各种利益的纷争中，职能转变困难，有限的公共资源不能用于市场竞争的基础制度建设和聚焦国家战略规划及实施，难以更好地发挥政府的作用。
充分运用市场力量化解煤炭与电力矛盾
中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定已明确指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。化解煤炭和煤电行业矛盾也应遵循这个基本要求。
01 充分运用市场机制来化解煤炭过剩产能。
煤炭是商品。煤炭价格高低和煤炭产能过剩与否和过剩多少由市场来决定，企业应该根据自身情况和对行业的判断分析确定自身应对策略，不论是增产、减产、收购、兼并、出售、破产还是转型，都应该是在遵守国家法律规范前提下的自主行为。煤炭企业不能在价格低迷经营困难时就以就业和社会稳定当借口，要求政府救市托市。煤炭产能过剩较多和价格萧条的时期，正是煤炭市场淘汰劣质企业和劣质产能的机会。很多人认为这一轮产能过剩极其严重，为什么在过剩产能远未去除的情况下市场价格就出现大反转?对产能过剩严重的判断是否缺乏合理依据?去产能和去产量能否完全区分开?去产能的边界何在?对这些问题的认识还都有待深化。政府部门要保持定力和信心，不要贸然打乱煤炭价格调节供求的作用。
02 维护公平竞争制度，夯实失业救助机制。
防范企业串谋哄抬或打压价格是政府部门的重要职责，是市场竞争有效运行的条件。在我国，情形有时却恰恰相反，某些行业出现困难时，部分企业堂而皇之地把联合操纵市场供应和价格当成解困的手段，政府部门不仅不予查处，反而默许甚至公开支持。政府职能定位的转变与市场经济建设的要求还存在很大差距。无论在煤炭行业萧条还是高涨时期，政府部门都要坚决维系好生产安全、产品质量、污染排放、能源消耗、水资源消耗等标准和规范的强制约束作用，以标准和规范来支持淘汰落后产能。政府要加大力度做好失业救济工作，完善失业人员基本福利保障和社会兜底，支持煤炭行业从业人员转岗培训和再就业。
03 深化电力体制改革 完善电力成本疏导机制。
加快推进电力市场化，落实管住中间放开两头的基本改革思路，包括燃煤发电在内的所有发电企业和用电企业都要过渡到自行协商电价电量;放开公益性和调节性发电以外的发用电计划，逐年减少既有燃煤发电企业计划电量，落实好中发[2015]9号文之后核准煤电机组不再安排发电计划、一律参与市场交易的要求;对于没有参与电力市场交易的燃煤机组上网电量，其上网电价采用的煤炭电力价格联动机制要尽快完善，要借鉴成品油价格机制运行情况，实行小幅快调的成本疏导制度;尽快充实对自然垄断环节价格和成本的检查监督能力，尽快全面核定输配环节合理成本和准许收益，确保中间环节的价格和成本得到有效管控，使燃煤发电等发电企业和用电企业对输配环节的成本费用能够形成明确合理的预期。通过加大改革力度确保电网运行和电力调度客观中立，确保电力配售竞争公平。
04 完善煤炭和煤电国有企业管理制度。
国有企业在煤炭和煤电行业影响力巨大。要让市场在煤炭和电力资源配置中起决定性作用，还原煤炭和电力的商品属性，就要处理好国有企业的问题。既要把对国有企业的管理从“管资产”向“管资本”加以转变，也要积极探索混合所有制等多种形式来改善企业治理，提高经营效率和竞争力。要严格限制煤炭和煤电企业利用自身优势和影响力妨碍和干扰市场公平竞争，同时强化煤炭和煤电企业作为法人主体的硬预算约束，对经营不善、资不抵债的“僵尸企业”严格按照法律程序实施重组或破产清算。政府部门不得为了减少国有企业数量或者为了强调煤电联营而实施“拉郎配”式重组，也不得要求金融机构无节制地向效益不佳的煤炭或煤电项目提供融资。
此外，围绕让市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的基本要求，要加强各级政府的市场经济管理知识学习培训，加强市场监管能力建设，切实转变政府职能。要进一步处理好中央和地方的权责利关系，优化地方政府政绩评估体系，弱化GDP和税收等评价指标，减少投资煤炭和煤电项目的盲目冲动，强化环境保护和公共服务质量等方面的考评要求。
煤炭是能源行业里较为市场化的品种，近期的各种干预和调控使得煤炭市场有逆向发展的态势。政府要着力搞好市场竞争的基本性制度建设，维护公平竞争秩序，打击市场操纵和恶性竞争行为，强化环保、安全、质量等要求，但不宜直接干预生产，打乱市场调节的步伐。去产能是供给侧结构性改革的重要内容，但去产能是一个相对较长的过程，采用短期迅速调整的办法虽然有收效，却也会产生副作用。要对通过市场力量化解煤炭过剩产能保持足够信心，加快推进电力市场化改革，从而使煤炭和煤电双方在市场经济框架下化解分歧和矛盾。(【财新网 文| 特约作者 白俊 国家发改委国际合作中心国际能源研究所副所长】)
